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Report / May 22, 2018

“我们将不惜任何代价夺取矿山”

——“ 伊斯兰国”、塔利班和阿富汗的白滑石矿山

摘要

2017年4月,美国军火库中最大的非核武器 “炸弹之母(Mother of All Bombs)” 撞向阿富汗东部阿钦区(Achin)的一个山坡,目标是阿富汗 “伊斯兰国” ( 称为 “伊斯兰国-呼罗珊省(Islamic State – Khorasan Province)” ,简称ISKP )控制的一个隧道网。但在卫星图片上,距离撞击区仅几百米的另一种坑口却更为突出:这是河谷沿线大规模矿产开采的标志。ISKP控制的阿富汗领土有限,但其中包括部分阿富汗丰富的矿产资源,特别是滑石矿、铬铁矿和大理石矿。

关于迄今为止他们开采了多少矿产,存在着相互矛盾的证据:从现有的卫星图像来看,在阿钦区蒙芒(Momand)河谷附近主要由ISKP控制的地区似乎没有车辆的踪迹,一些消息人士否认自2015年年中ISKP夺取该地区以来曾进行过采矿。与此同时,其他多个可信的消息人士报告说,ISKP确实至少在某种程度上受益于采矿和矿产贸易税收,而且他们对矿山的控制比塔利班更为严格。

不管现实如何,危险是显而易见的。长期以来在其他国家,自然资源一直在ISKP的战略中占有一席之地,这一点似乎也在阿富汗得到了印证。2017年底,ISKP和塔利班争夺阿钦附近其他矿产资源丰富地区的控制权,导致了6万多人流离失所:一名塔利班官员明确道出这场战斗的激烈程度与争夺矿产资源相关。一名阿富汗警方的消息人士称,ISKP曾试图修建一条公路,将矿产从边境南部走私到巴基斯坦。早在2015年,一名阿富汗ISKP指挥官就将控制另一个矿产资源丰富省份的矿山描述为重点优先任务,说道: “我们将不惜任何代价夺取矿山。”

不过,围绕阿富汗的资源,来自ISKP的威胁只是其中一个引人注目的例子,而冲突和腐败带来的危险尤甚。在楠格哈尔(Nangarhar),我们的研究记录了塔利班控制滑石贸易的情况,仅仅几个地区的滑石贸易就为他们带来了数百万美元。在据报受塔利班控制的地区,卫星图像显示了大量活动的存在,包括使用重型机械,载有矿物的卡车被例行征税。据报道,这一交易主要由有政治背景的强人把持,腐败猖獗使政府损失了数百万美元的收入。除了楠格哈尔之外,采矿一直是叛乱分子、强人和非法民兵的主要收入来源,也是导致整个国家不稳定的主要因素。

在冲突矿产中,滑石可能是最不起眼的一种,其大部分价值最终来自美国和欧洲。我们的研究表明,几乎所有阿富汗滑石都为塔利班创造了收入,几乎所有滑石都出口到了巴基斯坦。而巴基斯坦的大部分出口实际上来自阿富汗:其最大的单一市场是美国,紧接着就是欧洲国家。几乎可以肯定的是,这些国家的消费者在不知不觉中资助了叛乱活动。

要应对这一挑战并不容易。有一些基本措施是现实可行并且有用的,但政府及其盟友迄今尚未执行。施以直接压力是解决方案的一部分。滑石和大理石等矿物需要卡车运输,相对容易拦截。政府还可以做更多的工作来加强对巴基斯坦贸易乃至供应链的控制。另外一个措施是更加重视矿区的安全,不过这显然是困难和危险的:在武装团体控制了矿山的情况下,很难应对非法采矿的问题。

这些措施将有助于直接对付“伊斯兰国 ”和塔利班,但如果其他豪强势力继续滥采,将矿山归还政府控制的好处将是有限的。如果没有用一个惠及所有阿富汗人的、更廉洁的采矿业填补由此产生的真空,滥采就很难被持久地取代。无论如何,最终的结局都应该是:不以关闭贸易为目的,而是使其合法化。换句话说,“伊斯兰国 ”对阿富汗矿产的兴趣对阿富汗及其盟友而言是一个警告:不仅要打击极端主义武装团体,还要进行更广泛的改革——这也是该产业迄今为止一直欠缺的。

在透明度、社区利益和监测,以及加强监督这三项核心原则的基础上,一些非常现实的措施可以帮助落实这一改革。这些措施包括修订法律,将公布合同作为合同有效的条件;为所有付款建立单一透明账户,并以此作为收到付款的条件;利用社区发展委员会(Community Development Councils)网络向当地社区交付一定比例的采矿收入。

如果普通贸易商和当地社区能够从合法采矿中获利,这将使他们有理由( 在力所能及的范围内 )抵制武装团体或腐败独裁者接管资源,让政府对滥采视而不见的政治压力也会减轻。

就阿富汗政府而言,它依靠采矿为其预算提供资金及促进经济增长,并专门将滑石列为优先发展项。但如果没有更有力的行动,就很难看到这些愿景成为现实。平心而论,政府承认意识到了这一问题,并且在公开采矿合同和坚定承诺进行更系统的改革,这些方面应该得到真正的称赞。但是,在实际落实这些改革上,进展很有限:收益透明度和社区利益等关键措施往往停留在想法阶段,并未付诸实施,对采矿法的修订也还在讨论当中。

2015年对滑石贸易的禁令表明,政府可以对非法开采施加有效限制,但在贸易商的压力下,政府几个月内就撤销了禁令。而且总体而言,国际社会对此的回应也不够( 除了少数国家例外):比如,特朗普政府的主要关切似乎只是敦促阿富汗政府让美国公司获得阿富汗资源更大的股份。

挑战是巨大的——特别是对阿富汗政府来说,它还面临着许多其他问题,尤其是大规模叛乱。我们的建议没有一条是灵丹妙药。但是,即使阿富汗政府及其合作伙伴无法解决所有地区的非法采矿问题,他们也可以从有限几个重点地区( 如楠格哈尔矿区)开始,重点关注这些地区的安全,将其作为改革的示范,并在其控制范围内进行更高层次的变革。楠格哈尔有力地证明:如果不采取行动,可以预计阿富汗的资源带来的坏处将多于好处。这是一个不容忽视的威胁。

 

建议

给阿富汗政府、总统和首席执政官的建议 

1. 限制武装团体在楠格哈尔的非法开采

  •      阻止滑石、铬铁矿、大理石和其他矿物在非法武装团体的影响下从楠格哈尔地区过境,同时尽快行动,为“清洁”开采创造条件,即使这种开采最初只在有限的地区进行。
  •       在安全战略中,将保护资源丰富的重点地区和相关过境路线(包括楠格哈尔采矿场)摆在更优先的位置。尽可能优先考虑政治手段。
  •       确保任何执法或安全行动与下文所列的更广泛措施以及与当地社区的磋商和对生计的保护密切相关——前提是这样做不会破坏将武装团体和独裁者排除在贸易之外的努力。 

2. 为当地社区支持合法采矿提供理由

  •       建立有效机制,让社区分享合法收益、社区监测采矿,以及让社区或作坊拥有矿山的所有权。确保地方社区能够在包括透明度和社区监测在内的适当保障措施下掌控其收入用于哪些项目。作为第一选择,考虑分配资金作为社区发展委员会预算的补充。
  •       在楠格哈尔,让社区受益于或拥有矿山是进一步努力减少叛乱分子在该地区影响的核心内容。 

3. 改革法律和监管制度,使非法开采更加困难,使合法开采更具吸引力

实行基本的透明度和监管改革,加大滥采难度,并为有利于国家和当地社区的合法开采创造空间。特别是:

  •       在今后六个月内,为实现以下目标,修订采矿法律和规章:

1)      使合同的公布成为合同有效的条件。

2)     要求公布产量和支付金数据。

3)     要求为国库单一账户设立透明的单一子账户,用于接收所有采矿业的付款,以此作为收到付款的条件,并至少每季度公布一次。公布的报表中必须明确说明每笔支付金所对应的一个项目,以及作为付款的依据,如产量和等级。

4)     建立实益所有权的公共登记册,并要求公司登记和更新其记录,以此作为投标或获得政府合同的条件。

  •       加强矿业部的监管能力和监管实践,特别是信息和合同管理、地籍、社区关系和检查职能。建立机制,提升作坊和小规模矿业的管理能力。
  •       改革承包过程,以加强透明度,确保公司得到公平对待。从采掘特许权合同模式转向许可证模式。至少,要求使用与民间团体、当地社区和采矿公司共同制定的合同范本,其中要纳入最有力的现有反腐败和反冲突保护措施。 

4. 利用卫星图像监测重点采矿点

  •       利用卫星图像,包括光学和雷达数据,系统监测重点采矿点。使所有图像以商业上可获得的分辨率自动提供给公众,以便对网站进行透明和基础广泛的监测,并与公认的、值得信赖的民间社会组织分享分辨率更高的图片。 

5. 控制供应链

  •       与贸易伙伴和消费国合作,对来自受冲突影响地区的供应链实行强有力的控制,包括要求阿富汗公司和主要进口国公司进行尽职调查。

 

给阿富汗的国际合作伙伴的建议

1. 支持阿富汗加强资源治理的努力

  •       为政府对采矿业治理的改革——特别是《国家反腐败行动计划》(the National Anti-Corruption action plan)中讨论的与采矿有关的措施和矿业部的改革——提供充分的物质和政治支持。明确优先加强监管、治理和冲突预防。
  •       提供或资助阿富汗政府获取高分辨率卫星图像,以让其监测上文所述的重点采矿点,并引导自身的信息分析机构揭露和了解资源、武装团体和腐败分子之间的联系。
  •      阿富汗矿物、石油和天然气的所有进口国应承诺:要求其公司对其供应链进行风险评估和尽职调查,至少要达到经合组织《受冲突影响高风险地区矿物负责任供应链尽职调查指南》(the OECD Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains of Minerals from Conflict Affected High Risk Areas)规定的标准。 

2.与阿富汗接触时优先考虑加强资源治理

  •       将最重要的采掘业治理改革纳入阿富汗政府与其伙伴之间相互问责的核心基准。商定一套更详细的单一共同基准以争取捐助者向矿业部提供支持。
  •       责成阿富汗政府履行其加强自然资源治理的现有承诺,并通过最高级别的政治参与提出紧急改革的必要性。
  •       在冲突或武装团体风险较高的地区或在基本保护( 如上文所述措施)生效之前,避免因任何压力而签订新的自然资源合同。将自身在阿富汗的工作重点放在尽快落实这些措施上。


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