جامعه مدنی به ریس جمهور اشرف غنی در قراردادهای معادن بدخشان و بلخ آب نامه

جلالتمآب محمد اشرف غنی

رئیس جمهور جمهوری اسلامی افغانستان

ارگ، کابل

26 نوامبر 2018

جلالتمآب!

به عنوان نهادهای جامعه مدنی افغان و بین المللی می نگاریم تا احترامانه نگرانی عمیق خود را درباره قراردادهای معادن بدخشان و بلخاب بیان کنیم که در 5 اکتبر در واشنگتن دی سی امضا شده اند.  

ما به طور کامل از توسعه پایدار سکتور معادن افغانستان حمایت می کنیم و فشارهایی که حکومت برای بستن قراردادهای جدید با آن مواجه است را درک می کنیم. ما از معامله مس شیدا استقبال کردیم که تاکنون هیچ مسئله نگرانی برانگیزی در خصوص آن مطرح نشده است. با این حال، به نظر می رسد که این دو قرارداد در مغایرت صریح با قانون معادن قرار دارند. هرچند که ممکن است که قراردادهای مذکور مزایای بزرگی داشته باشد، ما نگران آن هستیم که ادامه کار آنها تعهد حکومت در راستای حاکمیت قانون را زیر سوال ببرد.   

نگرانی عمده ما این است که این قراردادها به وضوح نقض ماده 16.5 قانون معادن سال 2014 است که وزرای پیشین را از کسب قرارداد برای 5 سال پس از انفصال وظیفه برحذر می دارد. آقای سعادت نادری که تا جون 2018 وزیر شهرسازی و مسکن بود، 51 درصد سهام در قرارداد بلخاب و 25 درصد سهام در قرارداد بدخشان دارد. در حالی که این قراردادها به طور عمده تابع قانون 2014 است، پیش نویس قانون 2018 دارای مقررات مشابهی در ماده 13.4 می باشد.

بعضی از مقامات حکومتی استدلال کرده اند که الف) این قراردادها در سال 2012، موقعی که کنسرسیوم به عنوان داوطلبان برتر انتخاب شدند، "کسب شده اند"؛ ب) که قانون سال 2009 (که عین محدودیت ها را ندارد) قانون قابل اجرا بر این قراردادها می باشد؛ ج) که قانون فقط آقای نادری را از داشتن قرارداد به نام خودش منع می کند، نه از طریق یک شرکت یا به عنوان بخشی از کنسرسیومی که ایشان در آن سهام داشته باشد.

ما اعتقاد نداریم که این استدلال ها قابل اِعمال باشند. اولا، کسب عنوان داوطب برتر به وضوح متفاوت است با "کسب" یک قرارداد. این به خصوص وقتی صدق می کند که شرایط قراردادها در سال 2018، در حالی که آقای نادری هنوز وزیر بود و یا بلافاصله پس از آن، به طور قابل توجهی تغییر کردند؛ از جمله کاهش قابل توجهی در میزان حق امتیاز (رویالتی) و تغییرات احتمالی در تضمین های تامین مالی. شورای عالی اقتصادی نیز در ماه آگست سال 2016 پروسه داوطلبی را به طور رسمی لغو کرد - به این معنی که بعد از آن تاریخ، به وضوح تصمیم مبنی بر احیای دوباره آن گرفته شده است، بازهم در حالی که آقای نادری هنوز در سِمتش ایفای وظیفه می کرد. تصمیم شورای عالی اقتصادی تا حدودی به دلیل وجود تضاد منافع بود. 

ثانیا، نه کدام بند تثبیت کننده و میزان کننده در قرارداد منتشر شده وجود دارد و نه کدام رویه پیشین مبنی بر اجرای قانون نافذ در زمانی که داوطلبِ برتر اعلان شده است. استفاده از قانون سال 2009 عناصر اصلی این قراردادها را نیز مورد سوال قرار می دهد. ماده 74 قانون سال 2018 نیز روشن می کند که این دو قرارداد تابع قانون سال 2014 (به استثنای چند ماده) می باشند.   

ثالثا، اگر حکومت بخواهد ماده 16.5 را به نحوی تفسیر کند که یک وزیر فقط زمانی از کسب قرارداد منع است که قرارداد به نام خودش باشد اما نه در مواردی که از طریق یک شرکت اقدام کند، این امر بر خلاف نیتِ روشن و مفاد قانون عمل می کند و به وضوح آن را بی معنی می سازد (خصوصاً از آنجایی که قراردادهای اکتشاف و بهره برداری فقط به شرکت ها داده می شود). انتخاب عامدانه چنین تفسیری ضعیف، تعهد حکومت را نسبت به مبارزه با فساد بصورت جدی زیر سوال می برد.

اما حتی اگر حکومت مصمم به تفسیر ماده 16.5 به این شیوه باشد، این قراردادها ظاهرا در مغایرت صریح با ماده 16.2.9 نیز قرار دارند که شامل هر شرکتی می شود که "یک یا چند سهمدار قابل ملاحظه یا عضو هیئت عامل یا هیئت مدیره آن اهلیت کامل حقوقی خود را از دسته داده باشد." آقای نادری به وضوح به عنوان یک فرد فاقد صلاحیت خواهد بود و وی یک سهامدار اصلی در کنسرسیوم و مالک و مدیر یکی از شرکت های تشکیل دهنده آن است.

مهم تر از آن این که ما می دانیم که آخرین و کامل ترین مشاوره حقوقی حکومت نیز مؤید همین دیدگاه بود – این سوال را خلق می کند که چرا به این مشوره عمل نشد.

آقای رئیس جمهور! حفاظت های ماده 16 قانون سال 2014 تضمین های مناسب – در حقیقت تضمین های ضروری- هستند. مسئله مزایای این قراردادها (و یا تغییراتی که به آنها اعمال شده) نیست، مسئله این است که معاملاتی که یک وزیر در آن منافع مستقیم داشت مورد مذاکره قرار گرفت و نظارت مهم موقعی که وی در سِمتش ایفای وظیفه می کرد یا بلافاصله پس از آن انجام شد. این امر ناگزیر باعث ایجاد شک و تردید می شود (چه موجه، چه ناموجه) که آیا تغییرات مذکور نشان دهنده دخالت سیاسی هست یا خیر. این دقیقا همان وضعیتی است که ماده 16.5 برای جلوگیری از آن طراحی شده بود.

ما علاوه بر این سوالات حقوقی، نگرانی های دیگری نیز داریم. ساحه معدنی بدخشان به شدت ناامن است و این سوال را پیش می کشد که امنیت ساحه چگونه گرفته می شود. ما همچنین نگران این هستیم که شرکت ها مالکین ذینفع خود را اعلام نکرده اند.. بسیاری از سهامداران ذکر شده گروهِ Centar، یک شرکت کلیدی در کنسرسیوم، نامزدانی است که برای افراد ناشناس عمل می کنند. این امر باعث بروز این نگرانی می شود که قراردادها به طور بالقوه می توانند افراد نامناسب را بهره مند سازند.  در حالی که نشر مالکیت ذینفع تحت قانون 2014 الزام آور نیست، ولی یک تعهد کلیدی حکومت است و به درستی برای گنجاندن در پیش نویس قانون 2018 آمده است. ولی در حال حاضر پیش نویس مذکور بصورت گسترده قراردادهای موجود را از الزام نشر مالکیت ذینفع و همچنان دیگر مفاد مربوط به شفافیت مستثنی قرار می دهد. این امر ارزش آن تدابیر را بدون هیچ دلیل موجهی، عمیقا تضعیف می کند.

آقای رئیس جمهور! ما همیشه از تعهداتی که شما برای از میان برداشتن فساد فراگیر و ضایعات عواید در بخش معادن افغانستان انجام داده اید، استقبال کرده ایم. این ما را ناراحت می کند که در چنین موقعیتی قرار داریم، اما ما این مسئله را به عنوان یک آزمون نگاه می کنیم که آیا حکومت از قانون پاسداری خواهد کرد یا خیر، حتی زمانی که پاسداری از آن آسان و راحت نخواهد بود. بنابراین، ما احترامانه می طلبیم که حکومت این قراردادها را به داوطلبی مجدد بگذارد و در کوتاه مدت اقدامات دیگر را روی دست گیرد:

·         اصلاح ماده 74 پیش نویس قانون 2018 به نحویکه صراحت داشته باشد که تمام تدابیر شفافیت، اداره و منفعت مردم که در قانون ذکر شده به تمام قراردادها اِعمال می گردد و نه فقط به قراردادهایی که پس از تصویب قانون به امضا رسیده اند.

·         گنجاندن مجدد حفاظت های ماده 16.2.9 قانون 2014 در قانون 2018 که همه افراد غیر واجد شرایط (و نه فقط اشخاص با نفود سیاسی) را از داشتن سهام عمده یا عضویت در هیئت مدیره شرکت دارای جواز استخراج معدن منع می کند.

·         انتشار مالکیت ذینفع شرکت دارنده قرارداد.

·         انتشار جزئیات مربوط به تامین مالی پروژه ها و به ویژه تضمین های مالی یا سرمایه گذاری انجام شده از سوی شرکت ها 

·         انتشار برنامه امنیتی برای معادن (به استثنای اطلاعات جداً حساس) 

ما خوشحال خواهیم شد که برای بحث در مورد این مسائل ملاقات کنیم. در همین حال، برای ارجاع در خصوص نکات کلیدی حقوقی و دیگر موارد فوق الذکر توضیحات مفصل تری را ضمیمه میکنیم.  

با احترام

اعضای شبکه دیدبان معادن افغانستان و اعضای شبکه نظارت از محیط زیست ومنابع طبعی